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内容提要
2021年末至2022年一季度，美国白宫和美联储密集发布多份与央行数字货币相关的文件和报告。以此为分水岭，美国改变此前在央行数字货币上的模糊政策，正式加入全球央行数字货币的竞争。在国内，美国政府加紧整合内部意见、凝聚共识、推动央行数字货币技术和系统研发；国际上，美国提出整合现有国际平台和机构力量，推动多双边合作，积极引领国际央行数字货币研发和体系建设。美国希以此加固以美元为核心的国际支付与货币体系，但由于国内意见高度分裂、数字美元与私人稳定币关系难以理顺、央行数字货币国际规则协调难度较大，加上国际经济多元化发展，对美国政府的央行数字货币战略构成挑战。
黄 莺 ▎现代院世界经济研究所副所长
一、三大趋势倒逼数字美元战略
2014年始，全球逐渐掀起央行数字货币（CBDC）研发和试验热潮，但作为全球创新高地的美国却一直按兵不动。在它看来，许多国家之所以兴趣浓厚，固然有提升支付效率方面的技术性考虑，但也存在去美元化的战略动机。因此在较长时间内，美国对CBDC一直持怀疑和抗拒姿态。然而，三大国际趋势的加速演变促使美国内部，特别是美联储在2020年初对CBDC态度发生较大转变。
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加密货币的问世及演化
使美元面临货币替代风险增加
2009年比特币的出现宣告了加密币的崛起，经过十余年演化，先后出现了缺乏内在价格稳定机制的加密货币（以比特币为代表）、私人稳定币和全球稳定币三种形态，对美元的法币地位形成潜在威胁。
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全球兴起CBDC研发风潮，
主要经济体寻求推进CBDC合作
2019年，在天秤币、摩根币等全球稳定币刺激下，全球主要央行在CBDC问题上的态度变得更加积极。根据2021年国际清算银行对全球81家央行的调查，90%的央行正在进行CBDC相关探索，62%正在进行CBDC实验或概念验证，26%正在开发或推动CBDC试点项目。
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改革国际支付体系成为
全球经济治理核心议题之一
沙特阿拉伯在担任G20集团轮值主席国期间提出改革国际支付体系。造成跨境支付体系摩擦的原因很多，其中，以代理银行为重要节点的多层叠加支付架构是导致跨境支付费用高、效率低的重要原因。目前充当重要节点的代理银行大多为美国银行，美国因而成为跨境支付体系最大的利益收割者。
总之，美国越来越清晰地认识到，美元面临着来自私人货币和外国CBDC的双重货币替代风险。如果美元支付体系不能自我革新、与时俱进，其面临的技术与基础设施替代风险也将与日俱增，最终危及美元国际货币地位。
二、国内进展：
从战略评估转入战略酝酿
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战略评估期：
2020年初至2021年底
早在2014年，美国学者科宁就提出联储币（Fedcoin）构想，但直到2019年底，美联储和美国财政部仍公开宣称，未来五年没有必要发行数字美元。2020年初，美联储开始在内部组建跨学科小组，创建技术实验室和数字创新政策项目。同年8月，波士顿联储和麻省理工学院联手启动汉密尔顿项目，推动CBDC模型研发。尽管美联储态度总体转向积极，但其理事会内部仍存在激烈争论。
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战略酝酿期：2021年底至今
2021年底至2022年初，美国白宫和美联储密集发布多份文件和报告，标志着美国对数字美元的政策取向从模糊转为清晰。其中有两份文件最为重要，一份是2022年1月美联储发布的《货币与支付：数字化转型时代的美元》政策讨论文件，另一份是同年3月美国总统拜登签署的《关于确保数字资产负责任发展的行政令》。根据该行政令的工作部署，2022年9月至10月初，白宫科技政策办公室、财政部、商务部、司法部等主要政府部门陆续出台9份与CBDC相关的评估报告。
第一，肯定发行CBDC具有巨大收益。包括能够提高支付系统效能，提升跨境交易速度，促进经济增长和稳定，提升金融包容性和公平性，维护美国全球金融领导地位，确保制裁有效性等。
第二，强调美国应具备发行CBDC的能力。美国商务部报告指出，尽管短期内外国CBDC和私人货币对美元构不成挑战，但美国应着眼长远。美国财政部报告提出，财政部将牵头成立跨机构CBDC工作组，对发行CBDC的各种政策目标进行协调。
第三，建议加速推动CBDC系统的研发。从白宫科技政策办公室发布的报告来看，美国CBDC系统在技术选择上显示出高度开放性，模式设计也未定型。该报告建议在网络与信息技术研发计划下设立快速通道行动委员会，由美国国家科学基金会和白宫科技政策办公室共同主持制定国家数字资产研发议程，采取“全政府”方式吸收其他部门广泛参与。
第四，推动数字资产行业的负责任发展。美国金融稳定监管委员会、白宫科技政策办公室和司法部分别从加强监管、降低碳排放、打击违法活动等角度提出建言。
总之，经过半年多内部酝酿，美国政府主要部门就CBDC问题形成较为详细的评估和建议。未来，美国政府将综合各部门意见，就制定和推动CBDC战略进行进一步部署。
三、国际进展：
从被动应对转向积极参与
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被动应对期：
2019年至2021年底
此时期，越来越多国家显示出对CBDC的研发兴趣，国际合作不断升温。为防止国际合作步速太快、脱离美国掌控，美联储主要通过原则引领、范围限定等方式有限参与。主要做法包括利用G7等平台联合主要发达经济体限制全球稳定币的发展；利用G20平台推动国际支付体系的渐进式改革；为CBDC研发立规设限，强调阶段性研发重点是国内使用的零售型CBDC；重点更新反洗钱和反恐怖融资领域的国际规则。
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积极参与期：2022年初至今
随着2022年初美国政府明示对CBDC的支持，未来美国参与国际合作的重点领域和方式将发生明显变化。一方面，跨境项目合作不再是禁忌，批发型和跨境使用的CBDC将日益成为美国对外合作的重点；另一方面，CBDC的技术、数据、监管规则兼容等问题都将逐步提上全球合作议程。
首先，明确美国参与国际合作的政策目标。美国政府提出，任何未来的美元支付体系都必须与美国的优先事项、核心民主价值观和法律要求保持一致。
其次，充分利用现有国际平台、国际机构、多双边合作机制。如依托G7、G20、FSB完善CBDC研发原则；依托FSB以及国际标准制定机构，制定与稳定币、跨境资金转移和支付、数字资产和支付等相关的国际规则；依托FATF在反洗钱、反恐怖融资等领域推动对数字资产国际标准的持续讨论和更新等。
再次，推动跨境项目研究。2022年2月及3月，英国和加拿大央行相继宣布与美国麻省理工学院开展CBDC联合研究。未来，两国很可能采取与美国相同的技术和规则标准，成为美国最核心的合作伙伴。2021年11月，美联储正式启动纽约创新中心，并宣布与国际清算银行创新中心开展战略合作，日后或启动数字美元和数字欧元的跨境实验，成为未来CBDC国际技术和监管标准的重要孵化器。
四、数字美元面临的挑战
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美国国内意见分歧较大，
短期内国会恐难正式授权
从美联储政策讨论文件的社会反馈来看，大型跨国银行、支付企业和科技公司对数字美元充满期待，传统银行和信用协会则将之视为生存威胁。CBDC在美国国会也是个争议性议题。围绕发行数字美元的必要性、隐私保护、美联储权限、私人稳定币与CBDC孰优孰劣等问题，两党意见不一。鉴于目前美国国内利益攸关方意见分歧较大，短期内国会很难给予正式授权。在缺乏国会正式授权和拨款支持的情况下，数字美元的研发规模、实验进度和国际合作等都将受到制约。
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CBDC与私人稳定币关系难以厘清
私人稳定币支持者呼吁在美国和国际上尽快就鼓励创新和竞争的监管框架达成合意，称私人稳定币能对美元霸权起到比CBDC更大的加持作用。反对者则强调，包括稳定币在内的加密币存在诸多内在缺陷，不仅难形成统一、完整的支付体系，还会给金融稳定带来潜在风险。目前，这两种意见在美国的金融业、监管系统、国会基本获得了势均力敌的支持，短期内很难通过立法方式加强对稳定币的监管。
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CBDC合作国际协调难度较大
根据技术、标准和规则的融合程度划分，CBDC国际合作存在三种模式：兼容、互联、单一。从技术和规则协调看，单一模式难度最大，互联模式次之，兼容模式最小，但即便是在兼容模式下，统一技术标准、协调法律规则也将是个长期过程。
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数字美元对美元霸权支撑有限
二战结束以来，美国相对经济实力不断下降，但美元在外汇储备、国际债务、国际贷款、外汇交易、全球支付中一直占据主导地位。美国以透支国内消费和国家信用的方式支撑全球经济增长，这种模式难以持续。与此同时，美国不断强化对外金融制裁，美元武器化倾向愈加严重，作为国际公共产品的美元支付体系越来越被美国国家利益和政策偏好绑架。从经济体量、对外贸易和对外投资规模看，欧元区和中国最接近美国，因此，美联储认为未来能对美元地位构成威胁的是欧元和人民币。从政策取向看，美国对数字人民币的防范心理较强，对数字欧元则试图利用G7等机制与欧洲协调立场。但欧洲有自己的打算，2018年以来欧盟内部要求提升欧元国际地位的呼声愈发高涨。
五、前景评估
中短期看，美元国际地位仍难撼动。预计西方主要经济体对CBDC的大规模使用可能至少还需5至10年。
长期看，CBDC国际合作体系的建构可能存在多种场景。对美国而言，最优场景是在全球范围内建立一个仍以美元为中心的CBDC合作网络，且能保留目前美元的大部分特权；次优场景是建立一个包括部分国家、以美元为中心的CBDC合作网络；最差场景是在全球范围内建立起多中心的CBDC合作网络，欧元和人民币的储备地位、支付、定价与结算功能得到明显增强。目前，美国政府正加紧制定CBDC行动计划，就是要努力促成实现最优场景，极力避免陷入最差场景。但在世界经济多元化、国际政治多极化潮流下，如何依托去中心化技术巩固美元中心地位，无疑是对美国经济弹性、韧性以及美国政府智慧和能力的重大考验。
本文原载于《国际经济合作》2023年第1期，文章内容请以刊物登载为准。
